Guía para la elaboración de un Reglamento de Participación Ciudadana

La Ley 7/2017 de Participación Ciudadana de Andalucía establecía, en su disposición final segunda, su entrada en vigor un año después de su publicación en el BOJA, y, en la disposición final tercera, la entrada en vigor, otro año después, de los Reglamentos Locales de Participación Ciudadana (RLPC). Quiere decir que, dos años después de la publicación de la Ley 7/2017 y un año después de su activación, los municipios habrán de tener, en enero de 2020, un Reglamento propio de participación, ya sea aprobando nuevos reglamentos o adaptando los que ya tenían.

La Junta de Andalucía ha preparado, en colaboración con la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) y la Dirección General de Administración Local de la Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local una primera versión de este Reglamento Local para empezar a trabajar colaborativamente con agentes, técnicos e interesados en participación ciudadana y co-crear de manera conjunta un Reglamento sencillo, pero útil y válido para que cualquier municipio andaluz pueda comenzar a trabajar en un aspecto que se torna fundamental en los tiempos que corren, con gran parte de las instituciones democráticas en entredicho, pero en un contexto de fácil acceso a la información, necesidad de regeneración democrática y una tendencia social a una creciente implicación para la participación social.

El Reglamento se plantea desde el principio como una guía, un modelo de contenido-marco que ayude “a los municipios andaluces a redactar o adaptar sus reglamentos u ordenanzas municipales sobre participación ciudadana al nuevo marco legal andaluz”. De esta forma, se desarrollan en una primera parte las disposiciones de la Ley 7/2017, y en una segunda parte, a título informativo, aquellas cuestiones no contempladas como tales en la Ley, pero que están generalizadas en los reglamentos que existen ya en algunos municipios andaluces, de tal forma que el modelo sea lo más completo posible.

Se añade también que para su confección se ha partido de otros reglamentos similares, principalmente el Reglamento Orgánico Tipo de Participación Ciudadana de la FEMP y varios documentos de análisis realizados por el Foro Andaluz de Gobiernos Locales y Procesos Participativos en Andalucía de 2017, organizado por la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP).

En el Preámbulo del Reglamento se afirma que la participación ciudadana y el renovado interés democrático sobre ella proviene, de una parte, del actual desarrollo social y educativo y, por otra, de entender la participación ciudadana como un complemento a la democracia representativa, no como un sustituto, unida a la revolución que las TIC han supuesto en todo el mundo. Todo ello debe ayudar a la “construcción colaborativa de un municipio mejor”.

En la Ley 7/2017 se citan varios artículos de la Constitución Española (el 9.2 y el 23, referentes al fomento de la participación ciudadana y el derecho a la participación en asuntos públicos, respectivamente) para aclarar las bases normativas sobre participación ciudadana. En el Reglamento se hace lo propio en base a distintas leyes como los artículos 23, 69, 70 y 72 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local; los artículos 10 y 30 del nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía (Ley 5/2010); y, obviamente, la Ley 7/2017 en sus diversos artículos como el 24, 30, 48 ó 60, y disposiciones generales, todos ellos referentes al desarrollo de la participación ciudadana y las competencias en el ámbito local.

En definitiva, el Reglamento supone la adaptación local de la Ley Autonómica 7/2017, con el doble objetivo de homogeneizar la normativa vigente relativa al ámbito de la participación ciudadana, pero también de coordinar los distintos niveles administrativos relacionados con ella.

Capítulo I: Disposiciones Generales

En su Capítulo I, de disposiciones generales, se observan algunas diferencias de importancia con respecto de la Ley 7/2017 (para más ampliación al respecto puede consultarse el apartado formativo de esta página). Mientras en la 7/2017 se hablaba del derecho que daba pie a la propia Ley como objeto de la misma, en el Reglamento, este objeto deviene en los medios, formas y procedimientos que tiene el municipio a su disposición para implementar procesos de participación ciudadana en su territorio. 

Otra diferencia es que el Reglamento no entre en principios generales o finalidades normativas, pues dichos apartados se desarrollaron en la Ley 7/2017 (artículos 4 y 2, respectivamente). Igualmente, establece como ámbito de aplicación del Reglamento el municipio, aplicándose sus disposiciones al Ayuntamiento y sus órganos de gobierno, así como a los entes instrumentales de derecho público que estén vinculados o dependan del mismo (en particular, agencias públicas administrativas locales, agencias públicas empresariales locales y agencias locales en régimen especial).

Un aspecto importante de este Reglamento es la consideración de vecinos y vecinos como sujetos titulares de derecho y obligaciones de este Reglamento. Es un estatus jurídico especial por su vinculación al territorio de un municipio, adquirido por su inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes. Es una visión limitada, por tanto, pues de esta manera quedan fuera de esta consideración aquellos habitantes del municipio que, sin residir en él, podrían verse afectados por algunas de las decisiones del gobierno municipal, como empresarios con sede en el municipio, familiares de residentes que hayan sido antiguos vecinos y podrían retomar dicha condición o propietarios de terrenos no residentes, es decir, que tendrían algún tipo de vinculación con el territorio del municipio y que podrían demostrar de alguna manera. Este tipo de situaciones sí se contemplan e incluyen en otros reglamentos municipales que incluyen a algunos o todos estos colectivos a la hora de participar en procesos deliberativos o participativos.

En lo que sí coincide este Reglamento, y queda recogido de igual forma en la Ley 7/2017, es la consideración de entidades de participación ciudadana a entidades privadas sin lucro, asociaciones de intereses colectivos, agrupaciones de personas físicas y jurídicas, así como organizaciones sindicales.

Otro aspecto importante a tener en cuenta, que marca transversalmente toda la normativa andaluza sobre participación ciudadana, es el carácter consultivo (artículo 4, basado en artículos 16 y 39 de la Ley 7/2017) de todos estos procesos, es decir, el carácter no vinculante de las consultas establecidas. Eso sí, el Ayuntamiento puede, de manera voluntaria y previa a la celebración del proceso, declarar su adhesión a los resultados surgidos de estos procesos participativos.

La fundamentación de este derecho a la participación ciudadana para vecinos y vecinas se encuentra, como indica el Reglamento en el artículo 5, en el artículo 6 de la Ley 7/2017. No se mencionan, sin embargo, otras fuentes para este derecho como los artículos 8 (otros derechos), 9 (obligaciones) y los comprendidos entre el 10 y el 16, inclusive (procesos de participación y tipos) de la Ley 7/2017.

Capítulo II: Procesos de Participación Ciudadana

A continuación, se perfilan en el Reglamento los diferentes tipos de procesos de participación ciudadana que, desarrollados autonómicamente en la Ley 7/2017, son ahora enfocados desde la municipalidad para su implementación local. 

Comienza con la deliberación participativa, un proceso de contraste de argumentos y motivaciones, expuestos en un debate público integrado en un procedimiento de decisión o de formulación o adopción de una política pública, como espacio abierto para conocer los intereses, posiciones y propuestas de la ciudadanía (Arts. 18-22 Ley 7/2017; Arts. 6-10 Reglamento). 

En el artículo 7 del Reglamento se habla de la necesidad de un Acuerdo Básico Participativo (ABP en adelante) previo a este tipo de proceso de participación, algo que también ocurre en el caso de los procesos de presupuestos participativos. En este ABP habrá de determinarse, como mínimo, los siguientes aspectos:

  • el tipo de proceso que se busca poner en marcha;
  • el asunto o asuntos objeto de deliberación, concretado en una propuesta o proyecto inicial;
  • el órgano competente, responsable de la coordinación;
  • la duración máxima del período de deliberación, no mayor de 4 meses desde su publicación en el Boletín Oficial Provincial (BOP), aunque en algunos casos motivados y de especial complejidad puede ser de 6 meses;
  • y las vías y medios de información para la difusión y publicación.

La iniciativa de este tipo de procesos puede venir desde la ciudadanía o desde el Ayuntamiento y sus entes instrumentales. En el caso de provenir desde la ciudadanía, es necesario el apoyo de la iniciativa a través de la recogida de firmas, siendo necesario un número mínimo de firmas, que es dependiente del número de habitantes del municipio.

Para este cálculo, hemos creado esta calculadora de firmas:

Además, en los pliegos de firmas, hay que recabar los siguientes datos: 

  • Nombre y apellidos.
  • Documento Nacional de Identidad o Número de Identidad de Extranjero, pudiendo el Ayuntamiento instar a que se autentiquen dichos documentos.
  • Las firmas pueden recogerse también en formato electrónico.

Las personas o entes promotores de la iniciativa dirigirán su solicitud al órgano competente del Ayuntamiento, incluyendo en ella una descripción del asunto objeto del proceso propuesto y un cauce de comunicación, preferentemente de manera telemática. Si finalmente se inicia el proceso de deliberación participativa, se iniciará en un máximo de 30 días desde su resolución.

Una vez aprobado el ABP, se publicará de manera electrónica (web, portal y sede electrónica), asegurando su difusión por todos los medios, lo que incluye medios de comunicación municipales. Se habilitará un espacio digital donde se puedan mostrar las distintas propuestas y desarrollar los diferentes debates en torno a ellas. 

Asimismo, se podrán celebrar encuentros vecinales presenciales con el mismo objetivo que el espacio digital. A la finalización del proceso, el área municipal competente, junto con Participación, elaborarán un informe final del proceso, que se publicará electrónicamente e incluso en BOP si se estima oportuno, con los siguientes apartados:

  • las aportaciones ciudadanas, 
  • los argumentos y motivos para cada una de las propuestas presentadas, 
  • las conclusiones alcanzadas 
  • y una valoración de la deliberación.

Los presupuestos participativos son procesos para la participación ciudadana en la priorización sobre aspectos puntuales del gasto público en los presupuestos, tomando en cuenta las opiniones, criterios y sensibilidades de la ciudadanía para la asignación de dicho gasto (Arts. 23-24 Ley 7/2017; Arts. 11-13 Reglamento).

El inicio de este tipo de procesos pasa por un ABP, como ocurría en el caso anterior de la deliberación participativa. En dicho Acuerdo se indicará qué aspectos puntuales del gasto serán objeto de deliberación y el plazo para presentar propuestas, incluyendo una ficha única para la presentación de dichas propuestas. A la finalización de la deliberación, el órgano competente elaborará un informe final con los mismos apartados descritos para la deliberación participativa. Además, al cierre del ejercicio presupuestario, el Ayuntamiento publicará un informe detallando “el grado de ejecución de la fracción presupuestaria destinada al proceso participativo”, indicando lo no realizado de manera motivada.

Las consultas populares son procesos para recabar la opinión de la ciudadanía sobre determinados asuntos o políticas públicas de su competencia mediante los instrumentos de consultas populares con la finalidad de valorar los efectos reales de sus actuaciones públicas u orientar decisiones sobre las mismas. Pueden adoptar la modalidad de encuestas, audiencias públicas, foros de participación, paneles ciudadanos, jurados ciudadanos y consultas participativas (Arts. 25-26 y 33-50 Ley 7/2017; Arts.14-39 Reglamento).

Por un lado, las Encuestas son sondeos demoscópicos realizados para conocer la opinión de la ciudadanía sobre un determinado aspecto, ya sean políticas públicas de carácter general o, de manera específica, planes, programas, proyectos, servicios o actuaciones determinadas. En ambos casos, el acuerdo para disponer la realización de este sondeo o encuesta deberá recoger: la política pública de la que trata, la justificación de su necesidad, la competencia del ayuntamiento en la materia, el Área ejecutora o dependiente, si la ejecución se externaliza o se realiza mediante servicios propios (también puede hacerse electrónicamente), el ámbito geográfico, el tamaño mínimo muestral y el método de recogida de información.

La Audiencia Pública es un procedimiento de consulta, oral y público, mediante el que el Ayuntamiento posibilita a la ciudadanía afectada por una determinada política pública ser escuchada antes de la adopción de la decisión que les afecta. En este sentido, se abren este tipo de procesos también a “cuestiones especialmente significativas de la acción municipal” para conocer la opinión de la ciudadanía. Deberá constar el número de aportaciones y sugerencias realizadas así como su contenido, publicándose un resumen en la web municipal.

El Foro de Participación es uno o varios encuentros, principalmente presenciales (también puede ser telemático), entre responsables municipales y ciudadanía para debatir, reflexionar, analizar y valorar los efectos reales de las políticas públicas. Será convocado por la Alcaldía o el Área competente de la materia a tratar, con una convocatoria publicada y difundida por todos los medios posibles que detalle el asunto a debatir y determine las fases del proceso, así como su carácter presencial o telemático. Podrá invitarse a expertos para la profundización del debate. 

Estas reuniones, presididas por la Alcaldía, con la Secretaría para levantar acta (que se publicará electrónicamente a su finalización), y donde se admitirán intervenciones a distancia, se organizarán en el siguiente orden:

  1. Presentación informativa del tema a debatir.
  2. Intervención de la ciudadanía, sin más límites que el uso razonable del tiempo.
  3. Intervención y posicionamiento del Gobierno municipal.
  4. Intervención y posicionamiento de grupos municipales (de menor a mayor representación).
  5. Réplica del Gobierno, cuando proceda.
  6. Elaboración de conclusiones.

Los Paneles Ciudadanos son espacios informativos temporales (duración máxima de un año) mediante los cuales el Ayuntamiento informa o consulta asuntos de interés público. Estarán formados por ciudadanos y ciudadanas, incluyendo siempre que sea posible a miembros de un mínimo de tres entidades ciudadanas y expertos del área objeto del panel, seleccionados por el Área promotora que consultará a los consejos sectoriales de la materia.

Los Jurados Ciudadanos son tienen como objetivo el análisis de los efectos de una determinada acción, proyecto o programa del Ayuntamiento, compuestos por 10 personas seleccionadas por sorteo, como muestra social representativa, entre los inscritos en el Registro Municipal de Asociaciones y Entidades Ciudadanas, y por expertos en la materia objeto de evaluación (sin exceder un tercio del total). El informe resultado de la evaluación quedará reflejado en los informes o memorias anuales del Área.

La Consulta Participativa Local es un instrumento participativo para conocer la opinión de un colectivo sobre asuntos de interés público, relevantes y de competencia municipal, que le afecten mediante un sistema de votación no refendario. Puede provenir de iniciativa institucional, por parte de la corporación local o de iniciativa ciudadana, a través de una recogida de firmas con un mínimo establecido (ver calculadora). La solicitud se presentará presencial o telemáticamente, haciendo constar los datos identificativos de los promotores de la iniciativa, el texto de la consulta y su justificación, tanto su motivación como el interés local.

Tras recibir la petición, la Alcaldía la examina y remite, antes de 10 días, al Área competente, que tendrá que pronunciarse sobre su admisión o no, justificada. Si se admite, comienza su tramitación, siendo publicada electrónicamente, se abre un plazo de alegaciones y, finalmente, se convocará, mediante decreto de Alcaldía, la consulta participativa, por mayoría absoluta del Pleno. Dicho decreto se publicará en el BOP con al menos 30 días de antelación del inicio de la votación. 5 días después de su publicación, se publicará el decreto electrónicamente.

El Área competente será la responsable de la organización de la consulta, acorde con los principios legales establecidos, especialmente en el artículo 37 del Reglamento, y garantizando el secreto del voto, así como “la integridad e imparcialidad de los sistemas de voto adoptados”. En esta organización, se habrán de contemplar: los criterios de formación de mesas y su distribución, los métodos de emisión y recuento de votos electrónicos y por correo, el desarrollo de la jornada (composición y constitución de mesas electorales, custodia de votos, desarrollo de votaciones, recuento). Los pormenores de la votación se desarrollan, como se ha dicho anteriormente, en el artículo 37 del presente Reglamento.

Los resultados de la votación se trasladarán al Área competente (y organizadora del proceso), proclamando el resultado electrónicamente. La consulta es no vinculante, consultiva, pero en un plazo de 30 días dicha Área publicará una memoria, también electrónicamente, donde se motive si asume o no el resultado del proceso. Si se estima oportuno, se publicará también en el BOP. El Ayuntamiento, al adaptar este Reglamento, puede establecer un límite de consultas de este tipo al año. No podrán realizarse otras consultas sobre el mismo objeto hasta transcurrir 2 años.

Los vecinos pueden efectuar proposiciones de políticas públicas, a través también de la recogida de firmas, estableciendo en su presentación, con modelo proporcionado por el Ayuntamiento, la propuesta motivada. Esta propuesta no puede versar de impuestos o precios públicos. Esta iniciativa se votará en el Pleno, sin perjuicio de que pueda ser resuelta por el órgano competente, con informe previo del Secretario/a del Ayuntamiento y del Interventor/a General Municipal si es asunto económico.

Antes de la elaboración de normas reglamentarias locales se sustanciará una consulta pública de manera web para recabar la opinión de los vecinos afectados sobre: los problemas a solucionar por la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas, regulatorias o no. Esta consulta habrá de posibilitar la participación de todos los potenciales destinatarios de la norma. Podría prescindirse de este trámite de consulta pública, justificándose así en el expediente administrativo, si la norma presupuestaria u organizativa si solo afecta a la organización del Ayuntamiento o sus entes dependientes, si hay “razones graves de interés público que lo justifiquen” o cuando la propuesta no vaya a significar un impacto económico significativo, no imponga obligaciones relevantes o regule solo aspectos parciales, así como cuando se trate de una tramitación urgente.

Capítulo III: Organización Municipal de la Participación Ciudadana

El Capítulo III trata de la Organización Municipal de la Participación Ciudadana: la participación se integrará de manera transversal en todos los niveles de la estructura administrativa municipal, y podrán crearse todas las unidades de participación que se consideren precisas para asegurar este principio de transversalidad

Para centralizar el trabajo del municipio en participación ciudadana, habrá de crearse un Área de Participación dependiente de alguna de las Concejalías del Ayuntamiento. Esta Área contará con una secretaría que tendrá que encargarse de la preparación de trabajos, de la administración, comunicación y coordinación con el resto de áreas municipales y ciudadanía, y de elaborar un “plan anual de participación”, refrendado por acuerdo del Pleno. Entre sus funciones se encuentran el fomento de la participación y la cultura participativa (también en centros educativos y durante la infancia y la adolescencia), la promoción de la relación con las entidades de participación ciudadana, el asesoramiento de los distintos procesos participativos, el desarrollo de programas formativos sobre esta materia, la difusión de las buenas prácticas de participación o la coordinación con las distintas concejalías.

Capítulo IV: Sistema Público de Participación Digital

En el Capítulo IV se establece la existencia de un Sistema Público de Participación Digital Municipal, ya que hay que garantizar que todos los procesos participativos contemplados en este Reglamento que necesiten un portal municipal de participación contenga las funcionalidades necesarias, esto es: 

  • que facilite el desarrollo de procesos participativos permitiendo acciones de propuesta, deliberación, enmienda, votación y evaluación;
  • que esté desarrollado en software libre;
  • que cuente con un sistema de registro y autenticación abierto a la inscripción de los vecinos y vecinas participantes, así como entidades, colectivos, asociaciones y otras organizaciones;
  • y que este registro esté sujeto a la Ley de Protección de Datos.

Capítulo V: Medidas de fomento de la participación

Por último, en el Capítulo V, y por su especial consideración dentro de la participación, pero no como procesos participativos, se contemplan las distintas medidas de fomento de la participación. Estas medidas de fomento pueden ser, entre otras:

  • Programas de formación para la ciudadanía y para el personal municipal.
  • Medidas de fomento:
    • De la infancia: poniendo en marcha órganos infantiles de participación.
    • En los centros educativos: a través del Consejo Escolar Municipal.
    • De sensibilización y difusión: a todos los niveles y con todos los medios.
    • De apoyo a la participación: mediante planes estratégicos, asesoramiento y dinamización de procesos, elaboración de códigos de buenas prácticas y habilitando espacios TIC.
    • Para la accesibilidad física, sensorial y cognitiva, especialmente en materia de nuevas tecnologías.
  • Convenios de colaboración con entidades de participación ciudadana.

Estas medidas están desarrolladas en los artículos 46 a 54 del Reglamento, pero con suficiente margen de libertad para que los Ayuntamientos desarrollen esta labor de fomento con bastante autonomía.

Parte 2: Articulado Complementario

En la parte 2 del documento del Reglamento se realiza una propuesta de articulado complementario para el Reglamento que recoge aspectos no reflejados en la primera parte, pero que se consideran de importancia para un desarrollo lo más completo posible de los Reglamentos municipales de participación. Por ejemplo, se recogen los procesos de participación ciudadana en el seguimiento y evaluación de las políticas públicas y en la prestación de los servicios públicos municipales, así como aspectos de interés para la organización municipal de la participación ciudadana, por ejemplo:

  • La creación y composición de órganos de participación municipales. Entre ellos, se contempla, específicamente, los siguientes órganos:
    • El Consejo Social del Municipio.
    • Los Consejos Territoriales de Participación.
    • Los Consejos Sectoriales.
    • Las Asambleas y Foros de Distritos.
    • El Observatorio Ciudadano Municipal.
  • La creación y características de una Escuela de Participación Ciudadana.
  • La creación de las entidades de participación ciudadana.
  • Las finalidades y procedimiento para la creación de un Registro Municipal de Asociaciones y Entidades Ciudadanas, donde estén inscritas todas las Entidades de Utilidad Pública Municipal existentes en el municipio.

Esta parte se encuentra en proceso de desarrollo y su articulado es provisional, por lo que no se ha entrado al detalle en estos aspectos. Invitamos al lector a consultar el propio Reglamento.