La democracia representativa ha supuesto un gran avance histórico, donde votar una vez cada cuatro años es necesario, pero insuficiente. La ciudadanía demanda nuevas formas de participación que complementen a las instituciones políticas y superar los límites de la democracia representativa basada en el voto. Las transformaciones sociales y el papel de la tecnología suponen un reto y una oportunidad para asegurar las mismas oportunidades de opinión, expresión y participación, en condiciones de igualdad, en los asuntos públicos. Esta Ley 7/17 es el marco andaluz de referencia para el ejercicio de una participación ciudadana real y efectiva.
Justificación y antecedentes legales
Dicha Ley supone la continuación de un camino que comenzó a nivel europeo en 2001 con la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, las reflexiones del Libro Blanco de “La Gobernanza Europea”, y la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre participación ciudadana en la vida pública local.
En la propia Constitución Española (1978) ya se recoge, en su artículo 9.2, el deber de los poderes públicos de fomentar la participación ciudadana, facilitándola para “todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. También en el artículo 23.1, donde se habla del derecho a la participación en los asuntos públicos, de manera directa o por representación.
Y también en nuestro renovado Estatuto de Autonomía (2007) hay numerosas referencias a la participación ciudadana: en el artículo 10.3.19ª se recoge directamente la participación ciudadana como objetivo de la Comunidad Autónoma para una democracia social avanzada y participativa, pero esta idea recorre además transversalmente todo el texto. En el artículo 30 se concreta este principio como el derecho, no solo a elegir a sus representantes, sino también a promover y presentar iniciativas legislativas y participar en la elaboración de leyes, a promover la convocatoria de consultas populares, de peticiones individuales y colectivos, por escrito, y a participar activamente en la vida pública andaluza mediante propuestas.
Este derecho para los andaluces, como se recoge en el apartado 2 del artículo 30, se extiende también a los ciudadanos europeos y extranjeros residentes en nuestro territorio. En el artículo 31 se incluye la participación ciudadana como parte del derecho a una buena administración, así como del derecho de acceso a la información pública, lo que lo conecta con el principio de transparencia gubernamental. Estos aspectos también se mencionan en al artículo 134 donde se hace referencia al funcionamiento institucional de la Administración de la Junta de Andalucía, así como en el artículo 138 se habla de la necesidad de evaluación de políticas públicas.
La Ley 717 se enmarca dentro de las competencias autonómicas en participación ciudadana y así se recoge en el Estatuto de Autonomía cuando, en su artículo 78 se expresa la competencia en materia de consultas populares, de manera exclusiva, para la Administraciones autonómica y local. Igualmente, tanto en el artículo 46 como en el artículo 60 se indica la competencia en materia de autogobierno.
Otras leyes anteriores han allanado el terreno para la aparición y desarrollo de la 717: como la Ley 2/2001 de regulación de las consultas populares locales en Andalucía, la Ley 8/2011 sobre Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos, la conocida como ley del “escaño 110”, relativa a la reforma del Reglamento del Parlamento de Andalucía para modificar su artículo 125 y permitir la presentación de iniciativas legislativas populares y, especialmente, la Ley 1/2014 de Transparencia Pública de Andalucía.
A nivel local son leyes de referencia la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local y la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía, ambas pioneras en garantizar el derecho a la participación ciudadana. En la primera ya se hablaba de la participación en la gestión municipal y la colaboración con los vecinos en su artículo 18, pero también sobre las formas de ejercer la participación como autoorganización en su artículo 69.2. En la segunda se enumeran, en su artículo 9, las competencias propias, entre las que se encuentra el establecimiento y desarrollo de estructuras de participación ciudadana, que relaciona con el uso de nuevas tecnologías.
El trabajo de algunos gobiernos municipales pioneros ha sido fundamental para llegar a esta Ley. Una de las prácticas participativas más extendidas y consolidadas en Andalucía es la de los presupuestos participativos, en los que la Declaración de Antequera de 2008 constituye un importante precedente.
De esta forma, queda patente la importancia de la participación ciudadana como principio jurídico y derecho legal. La Ley 717,
“…en el marco de los límites establecidos por la Constitución Española, tiene como pretensión impulsar la participación real y efectiva de todos y todas, en consonancia con el contexto actual y la demanda ciudadana de más democracia, como legítimas aspiraciones sociales y políticas plasmadas a lo largo del proceso de aportaciones antes descrito desarrollado para elaborar esta ley.”
La Ley 717 pretende así dar desarrollo a los procesos, prácticas e instrumentos de democracia participativa que complementen a la representativa, a la vez que puedan articularse canales permanentes de interacción entre gobierno y ciudadanía.
Objetivos
El principal objetivo de la Ley 717 es la regulación del derecho de participación ciudadana en la dirección de asuntos públicos autonómicos y locales en Andalucía, de manera real y efectiva, y en condiciones de igualdad, directamente o a través de las entidades reconocidas para la participación ciudadana, así como el fomento de dicha participación, y siempre dentro del marco legal establecido a todos los niveles administrativos. Ello comprende el derecho a participar plenamente en las decisiones públicas derivadas del gobierno y la administración de la Comunidad Autónoma y las entidades locales andaluzas. La Ley 717 contempla las siguientes finalidades:
- Promover e impulsar la participación ciudadana, instaurando una cultura participativa en el funcionamiento de la Administración.
- Favorecer una mayor eficacia de la acción política y administrativa a través de la construcción colectiva de las políticas públicas, con un enriquecimiento mutuo de la ciudadanía.
- Mejorar y fortalecer la comunicación entre gobierno y ciudadanía.
- Facilitar a personas y entidades el ejercicio de iniciativas para la propuesta de políticas públicas y procesos de participación.
- Establecer mecanismos de participación ciudadana en la rendición de cuentas (evaluación de políticas, prestación de servicios, sondeos de opinión).
- Fomentar la participación social de colectivos en situación de vulnerabilidad: mujeres, menores de edad y personas mayores.
- Difundir la cultura y los hábitos participativos sensibilizando y formando desde la infancia.
- Fortalecer la vertebración social a través de la participación.
- Favorecer la colaboración entre las Administraciones autonómica y local.
Esta Ley tendrá efectos en los niveles administrativos y de gobierno de la Comunidad Autónoma y las entidades locales de Andalucía, aplicándose a la Administración de la Junta de Andalucía, sus agencias, las entidades que integran la Administración local andaluza y los entes dependientes de ellas.
Los principios básicos de esta Ley son:
- Universalidad: la ciudadanía al completo tiene derecho de participación.
- Transversalidad: derecho integrado en todos los niveles.
- Transparencia: información pública accesible (Ley de Transparencia).
- Veracidad: información pública debe ser cierta y exacta.
- Eficacia: ejercicio de la participación útil y viable.
- Perdurabilidad: perspectiva de proceso continuo y sostenido en el tiempo.
- Facilidad y comprensión: información sencilla y comprensible.
- Inclusión de la perspectiva de género en las políticas públicas.
- Accesibilidad: adaptación de medios y lenguajes de manera inclusiva, sin discriminación tecnológica.
- Gobernanza democrática: acción de gobierno desde perspectiva global e integradora.
- Rendición de cuentas: evaluación de políticas desde la ciudadanía.
- Buena fe: ejercicio de derechos desde el comportamiento leal, para Administración y ciudadanía.
- Igualdad de oportunidades: no discriminación y accesibilidad universal.
- Vertebración social: integración de organizaciones sociales.
Derechos y obligaciones
El derecho a la participación ciudadana queda definido como tal en el artículo 6 de la siguiente forma:
Todos los ciudadanos y ciudadanas, con capacidad de obrar de acuerdo con la normativa básica de procedimiento administrativo común, que tengan la condición política de andaluces o andaluzas y las personas extranjeras residentes en Andalucía tienen derecho a participar en el proceso de dirección de los asuntos públicos que sean competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de las entidades locales andaluzas, en los términos recogidos en esta ley.
Según el artículo 2, la participación ciudadana se podrá ejercer directamente o a través de las entidades de participación ciudadana, que son:
- Entidades privadas sin ánimo de lucro: válidamente constituidas, que actúen en Andalucía y tengan en sus fines la participación ciudadana.
- Entidades representativas de intereses colectivos.
- Agrupaciones de personas físicas o jurídicas conformadas como plataformas, movimientos, foros o redes ciudadanas sin personalidad jurídica.
- Organizaciones sindicales, empresariales, colegios profesionales y otras entidades representativas de intereses colectivos.
Las obligaciones de las Administraciones públicas andaluzas en la participación ciudadana son:
- Integrar la participación ciudadana en el conjunto de sus actuaciones.
- Potenciar, fomentar y garantizar el acceso a la participación ciudadana.
- Establecer los medios pertinentes para el ejercicio de la participación a través de TICs y fomentar el uso de las mismas.
- Impulsar la suscripción de acuerdos y convenios con otras Administraciones públicas.
- Garantizar el cumplimiento de las leyes de protección de datos personales.
- Establecer cauces de publicidad y fomento de la participación.
Procesos de participación ciudadana
Según el artículo 10, se denominan procesos de participación ciudadana a:
el conjunto de actuaciones, procedimientos e instrumentos ordenados y secuenciados en el tiempo, desarrollados por las Administraciones públicas andaluzas en el ámbito de sus competencias, para posibilitar el ejercicio del derecho de la ciudadanía a la participación, en condiciones de igualdad y de manera real y efectiva, de forma individual o colectiva, en la dirección y gestión de los asuntos públicos autonómicos y locales.
En estos procesos se garantizará el principio de autonomía local, ajustándose siempre al ordenamiento jurídico y las competencias atribuidas. Los diferentes tipos de procesos de participación ciudadana son:
- Deliberación participativa.
- Elaboración de presupuestos participativos.
- Consultas populares:
- Proposición de políticas públicas y elaboración de normas.
- Seguimiento y evaluación de políticas públicas y prestación de servicios públicos.
- Medidas de fomento de la participación:
En Laboratorio 717, hemos contemplado un tipo especial de participación ciudadana no contemplado expresamente en la Ley 717. Se trata de aquellos casos en los que la participación ciudadana no se restringe a uno o varios procesos, sino que hay una voluntad política de extender la participación ciudadana a todos los ámbitos y esferas del municipio. De esta forma, hablamos de modelos transversales de participación para referirnos a esos procesos holísticos, integrales, comprehensivos, que tratan la participación de manera transversal y mediante ella tratan todas las áreas de gobierno y competencia municipal.
Estos procesos podrán desarrollar los siguientes asuntos o materias:
- Proposición, adopción, seguimiento y evaluación de políticas públicas.
- Elaboración de instrumentos de planificación para determinación de políticas.
- Priorización de elementos puntuales del gasto.
- Elaboración de leyes y reglamentos.
- Prestación, seguimiento y evaluación de servicios públicos.
Temporalización
Las Administraciones públicas podrán iniciar procesos de participación ciudadana de oficio o a instancia de personas físicas y las entidades referidas anteriormente. Si transcurren tres meses desde la presentación de la iniciativa ciudadana sin acordarse inicio, se entenderá como rechazada la petición.
No podrán convocarse ni desarrollarse procesos de participación entre la convocatoria de elecciones (a Cortes Generales, a Junta de Andalucía, municipales y referéndums que afecten al ámbito territorial del proceso) y 90 días después de la constitución de nuevos gobiernos (autonómicos o locales).
Eficacia de los procesos
Los procesos de participación ciudadana no suponen un menoscabo a las competencias y potestades de los gobiernos municipales y autonómico y a su adopción de decisiones. Eso sí, la Ley obliga a justificar y motivar las causas por no iniciar o concluirse el proceso participativo demandado por la ciudadanía y agentes de participación (art. 16). Y si los resultados no son asumidos por los gobiernos competentes, el órgano competente para la adopción de decisiones tendrá que motivarlos. Estos procesos complementan aquellos otros previstos en normas generales y sectoriales.
Adaptación al ámbito local
Las entidades locales habrán de adaptar esta Ley mediante reglamentos y ordenanzas que regulen los procesos, sus requisitos y procedimientos. En Laboratorio 717 estamos preparando unos materiales prácticos que ayuden a este desarrollo de la 717 en los reglamentos locales, algo útil para los agentes y técnicos que tengan que elaborar próximamente dichos reglamentos.
A continuación te ofrecemos una serie de vídeos formativos que complementan esta introducción a la Ley 7/2017 para que profundices en los diversos aspectos de esta Ley.
Vídeos formativos
En esta serie de vídeos podrás aprender de manera sencilla algunos aspectos más sobre qué es la Ley 7/2017, cómo afecta dicha ley a las entidades locales, cómo funciona el derecho a la participación, qué principios la sustentan, así como qué organización administrativa necesita, qué tipo de procesos regula y qué medidas de fomento de la participación contempla.
Módulo 0: Introducción
El Parlamento de Andalucía aprobó el 27 de diciembre de 2017 la Ley 7/2017, de Participación Ciudadana de Andalucía, con el objetivo de establecer un marco para el ejercicio de la participación ciudadana de manera real y efectiva, por la cual todos y todas puedan involucrarse en el desarrollo de las políticas públicas y de la acción de gobierno. Las disposiciones de esta Ley se aplican a la administración de la Junta de Andalucía, pero también a las entidades de la Administración local andaluza, a las que se le da un plazo de 12 meses desde la entrada en vigor de la Ley para aprobar o, en su caso, adaptar sus reglamentos de participación a lo dispuesto en la misma. Es decir, las entidades locales deben adaptarse a la ley antes del 5 de enero de 2020.
El presente documento pretende ser una ayuda para las diferentes entidades locales de Andalucía en este proceso de adaptación, explicando de manera pedagógica los principales aspectos de este nuevo marco jurídico que deben tener en cuenta a la hora de diseñar sus reglamentos locales de participación. Este documento ha sido elaborado por el Laboratorio 717 de Participación e Innovación Democrática de Andalucía (cuyo nombre procede de la propia Ley de Participación Ciudadana de Andalucía, 7/2017), un proyecto desarrollado por Medialab UGR, unidad del Vicerrectorado de Investigación y Transferencia de la Universidad de Granada, y subvencionado por la Consejería de Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación de la Junta de Andalucía. Este laboratorio se constituye como un espacio abierto para el análisis y la exploración de procesos participativos generados en toda la comunidad autónoma andaluza y en su portal en internet laboratorio717.org se irán incluyendo otros materiales y recursos útiles para estos procesos de adaptación. Además, como espacio abierto, se invita a todas las entidades locales que inicien este tipo de procesos, los incluyan dentro de nuestro portal para que los materiales y buenas prácticas que se desarrollen, puedan servir de guía a otros agentes.